不过，中国的人民代表大会制不完全等同于西方国家的代议制，它更有利于人民对国家公权力的监督，实现权利对权力的制约。

[56] 四、学术共同体的内部冲突与基本权利保护义务理论 （一）现代社会学术共同体的内部冲突 上文提到，有关学术自由的传统讨论普遍认为，对学术自由的侵害主要来自国家层面。[62] 然而，间接效力说依然无法应对学术共同体的内部冲突，从而保障学者的学术自由。

[61]这种学说被德日两国的宪法判例所确认。（二）基本权利规范的解释方法 之所以认为学术自由与整个第47条有关，乃是基于对基本权利性质分类的理解。第一，单一学科内部的冲突。[16]有学者已经注意到这一问题，并探究了从我国《宪法》35条表达自由中推导出知情权的可行性。该理论认为，私人享有的基本权利不仅会受到公权力的侵害，同样会受到来自第三人的威胁，因此宪法不仅仅要求禁止国家侵犯私人的基本权利，也要求国家有义务去保护私人的基本权利，使其免于受到他人的侵害。

最后，他认为第47条中的科学研究自由就是其他国家所称的学术自由，与学术自由是同义语。[41] 同样的观点，参见注[15]，第162页。[72] 此外，还应当注意到国家的这种积极义务存在一个作为限度的问题，有待学界今后探讨。

《宪法》47条的积极义务规定首先禁止的就是这种类型的国家行为③政府利益，包括所涉及的政府职能、增加或替代的程序带来的财政与行政负担。2004年国务院发布的《依法行政纲要》提出积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。沈岿：《解困行政审批改革的新路径》，《法学研究》2014年第2期，第21页。

对行政活动的司法审查则不然。[53]出现税收征管法第三十五条规定的计税依据明显偏低的情形时，如果稽查局不能行使应纳税款核定权，必然会影响稽查工作的效率和效果，甚至对税收征管形成障碍。

[53]这些显然都不能穷尽法官考虑行政效率原则并以其为据作出裁判的案例，但这些示例已经足以表明，行政效率原则在司法审查中得到比较广泛的应用。当然，对效能原则的规范内涵及其应用进行理论上的探索和检讨，分歧、争论注定会存在。[62]朱芒：《中国行政法学的体系化困境及其突破方向》，《清华法学》2015年第1期，第16页。庆幸的是，学术智识在广度和深度上的延伸，往往都是在不断的左拉右扯中获得的。

②行政组织、手段和程序应当与行政目的和任务匹配。例如，在龙蒙诉天津市北辰区宜兴埠镇人民政府、天津市北辰区人民政府乡政府案(以下简称龙蒙案)中，法院认定被告天津市北辰区宜兴埠镇人民政府作出《申请信息公开的答复》已超过法定答复期限，依法确认其未在15个工作日内对原告提出的政府信息公开申请进行答复的行为违法。[4]效能、效率和效益的区别和关联，详见下文第三部分。[82]该款规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。

裁判文书提及的此规定，指的是《工伤保险条例》第20条，即劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定。东乡县诚信物业管理有限公司诉抚州市东乡区人力资源和社会保障局确认案，江西省抚州市中级人民法院行政判决书，(2018)赣10行终15号。

根据该理论，对正当程序具体要求的认定需要考虑三个不同因素：①受到政府行为影响的私人利益。广州德发房产建设有限公司诉广东省广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案，最高人民法院行政判决书，(2015)行提字第13号。

文章来源：中国宪政网 进入 沈岿 的专栏 进入专题： 行政法 效能原则 。接着，在各个专门的行政管理和监管领域，效率或效能的立法例更是不胜枚举。(一)规范内涵的具体要求 1.行政手段有效实现目标原则 行政效能原则在法规范适用场合的第一个要求是，行政机关针对特定事项所采取的手段应当是有效的，是可以实现法规范目的的。[59]〔德〕汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年，第12-16、109页。因为，该原则不仅屡屡被制定法明确为行政机关(此处以行政机关作为公共行政主体的简易替代，下同)应予遵循的规范要求，而且，也经常被运用于对行政的监督审查尤其是司法审查上。②通过合理的程序设置，提高行政效率。

[19]朱新力、唐明良等：《行政法基础理论改革的基本图谱：合法性与最佳性二维结构的展开路径》，法律出版社2013年，第42-63页。[68]例如，2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次提出紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，而政府发挥更好的作用必须建立在市场决定性作用的基础上。

不过，当信赖利益有外在表现和信赖值得保护这两个要件满足、需要考虑采取何种保护方式时，效能原则就融入信赖保护原则之中了。如上所述，持肯定主张的论者始终存在。

[10]行政效能原则还被认为是行政权运行的本身要求，如何用法律形式来保障行政权的运行，并提高行政机关活动的效率，应该是行政权运行的客观规律向行政法提出的迫切课题。行政系统内部对行政效能的监督检查，可谓自古以来就存在。

[87]同上注，第三章效能模式。[88]例如，《治安管理处罚法》(2012修正)第15条规定：醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒，这一限制人身自由的约束是不需要以听取意见为必经程序的。[70] 市场或社会自治优先原则，可以让政府将其有限资源用于应当发挥作用之处。[37]最近的《国务院工作规则》修订(2018年6月25日)，继续强调要严格绩效管理。

然而，一直以来，制定法持续不断地向行政机关提出效能要求，代表机关和行政系统内部都在加强对政府效能的监督审查，法院对行政行为合法性的审查判断也在一定情形中应用效率原则。第二，其往往与行政机关适用其他法规范交织在一起，成为行政机关处理特定事项需要考量的规范之一。

[51] 除以上详述的案例外，在执法交警与被处罚相对人对是否闯红灯各执一词的情况下，法院考虑效率原则，支持一名交警执法及其提供的证据[52]。[8]在教材中较早主张效率原则独立作为行政法基本原则之一的，对该原则的定义是以尽可能少的消耗去获得尽可能大的收获，或在同样的收效情况下花费尽可能少的代价。

作者简介：沈岿，法学博士，北京大学法学院教授。[45]法院的逻辑在于，对于一个实体合法的处理决定，仅仅因为程序超期而撤销之，反而不利于打击专利侵权行为、保护第三人专利权益的效率。

因此，即便效能原则的内涵和意义存在不确定性、模糊性和主观性，也不会给代表机关、行政系统内部对行政的效能监督带来阻碍。申言之，与被诉行政行为相关的时限要求，本意是保证行政机关维护一方当事人权益的效率。改革开放至今四十余年，政府绩效管理经历了目标责任制、效能建设、绩效评估、全面发展的演进过程。若如此，法院看上去好像为效率而牺牲依法行政或正当程序，但通过指出程序不合法或不正当以及对行政未来工作的告诫，还是在相当程度上重申了依法行政、正当程序。

[54]德国学者奥托·迈耶是德国现代行政法学的奠基人之一，他所创立的依法行政、法律优先原则、法律保留原则、行政行为、特别权力关系、公法上的权利等学说和概念是现代行政法的核心，对这些学说概念的精确界定，以及对法学方法的发展和完善，一直影响至今。至于在效能与效益之间选择前者，主要是因为效能在制定法上的使用度和接受度更高。

由于篇幅所限，本文也无法展开充分的论述，但仍然于此进行初步应对，希冀未来的行政法学说可深入探究。[47]当然，在特定案件中，判断某个程序设置是否符合该原则，仍然会有新的争议、新的司法论理出现。

现在这方面不是做得已经充分了，而是远远不够，才使得中央文件屡屡提及。行政效能原则应用于法规范适用场合，具有以下特点：第一，其基本上不要求行政机关对所适用规范本身是否有助于行政效能最大化进行评判，因为这超出了行政机关在法规范适用情境时的合法/正当角色。